摘要：

中國區域經濟戰略及其政策經歷了從以公平效率到協調安全的不同發展階段的歷史變遷，充分反映了國際政治格局和經濟形勢對中國經濟發展戰略的重大影響。黨的十九大尤其是2020年新冠肺炎疫情之后，國際發展環境使得中國發展戰略的安全價值取向越來越突出。構建區域經濟發展新格局，就是要以新發展理念貫穿始終，以更高質量、更加協調、更加安全為發展導向，以建設現代化經濟體系為目標，協調東中西平衡、統籌南北方發展，促進要素配置合理、流動通暢；以實現“碳達峰”和“碳中和”為核心，建立充分照顧流域上中下游和流域間發展利益的體制機制，打造不同層次的區域增長極。在確保安全穩定的前提下，形成優勢互補、功能突出、特色明顯、人民共享的區域經濟發展新格局。

關鍵詞：安全穩定；統籌發展；優勢互補；新格局

基金項目：

國家社會科學基金重大研究專項“加快構建中國特色哲學社會科學學科體系、學術體系、話語體系”（18VXK002）；中國社會科學院優勢學科登峰計劃（產業經濟學）；中國社會科學院京津冀協同發展智庫基礎研究項目“電子信息產業鏈供應鏈安全狀況評估研究”（2020G04）。

中國幅員遼闊、地形復雜、人口眾多，各地自然條件、資源稟賦差異較大，區域統籌發展關系重大。新中國成立以來，中國不斷調整生產力布局。黨的十八大以來，黨中央提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等國家戰略，優勢互補的高質量區域經濟發展布局正在形成。當然，工業化推進的不平衡使得區域經濟發展分化態勢明顯。東部地區已經初步走上高質量發展軌道和現代化道路；相對于南方地區來說，北方地區增長速度有所放緩，尤其是東北地區、西北地區等發展相對滯后。發展動力極化現象日益明顯，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較突出。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市發展活力不足。如何正確看待和解決這些發展中產生的問題，直接關系到中國經濟的高質量發展和區域協調發展新格局的構建。

一、辯證看待區域發展中的東西失衡與南北差距

任何一個國家的區域政策一般都有兩個目標：效率與公平。對于這兩個政策目標，不同的國家或者同一個國家在不同時期、不同地區，其政策選擇是不一樣的，尤其是中國這樣的大國，幅員遼闊，地形多樣，民族眾多，自然空間和經濟空間具有高度異質性。中國經濟與其他國家不可同日而語，其區域政策不僅具有上述兩個方面的價值取向，客觀上還有安全與秩序的價值取向。作為一個具有悠久中央集權傳統的大國，中國在治理體系和治理能力更多的是體現安全穩定與秩序井然的前提下實現國內經濟社會的全面發展。到了近現代，由于清朝政府的腐敗無能，帝國主義弱肉強食，造成中國積貧積弱，國家獨立和民族解放成為頭等大事。新中國成立以后，在當時的國內外環境制約下，中國更加側重于國內發展，在經濟政策上則更多地表現在實現區域平衡，體現出更多的國防安全、國家安全、發展機會公平等方面；改革開放以后，當中國下決心融入第二次世界大戰以后西方國家建立的世界體系的時候，國防安全壓力看似在某種程度上得到了緩解，百萬大裁軍和軍費大幅壓縮，以犧牲一定程度上的國防安全來換取難得的發展戰略機遇期；先污染后治理，以犧牲可以忍受的生態環境安全為代價換取經濟快速發展；采取梯次發展戰略，將有限的資源和力量主要集中在發展條件更好的東部沿海地區，讓一部分地區先富起來，加快打造區域經濟增長極，并力圖使增長態勢向后發地區延伸。這種非均衡的激勵政策表現出區域政策的效率選擇取向，這一歷史選擇取得了巨大成功：不僅集聚資源、握緊拳頭在很短的時間里打造出經濟發展高地，而且所形成的溢出效應與擴散態勢越來越顯現出強大的帶動中西部地區及北方地區經濟腹地發展的能力。

改革開放取得了舉世矚目的成就，東部沿海地區率先進入現代化。而作為主要資源輸出地和生態保護源頭的中西部地區尤其是西部地區，在生態保護方面付出了代價、犧牲了寶貴的發展機會，其實際價值并沒有得到很好地體現與回報，因而在客觀發展上相對于東部沿海地區的差距卻進一步擴大了。這一時期，欠發達地區尤其是生態保護地區在經濟理性與迫切發展的壓力下所采取的政策措施可能會造成生態破壞甚至難以修復。這不僅是現實的選擇，也是可以理解的無奈。但既然是以犧牲環境代價來換取經濟的發展，正如恩格斯所說：如果說人靠科學和創造天才征服了自然力，那么自然力也對人進行報復，按他利用自然力的程度使他服從一種真正的專制，而不管社會組織怎樣。因此，無論是黃河還是長江，不管是保護還是發展，都要以整個流域為一個完整的有機生態系統來考察，必須充分考慮上中下游的客觀差異，充分照顧各個群體的利益訴求，不能一概而論采取一樣的發展模式和政策措施。而長江以北地區，主要是西北地區、華北地區、東北地區當前的發展速度也遠落后于南方地區，尤其是“十三五”期間南北差距越來越大，主要體現在整個黃河流域和東北地區在中國特色社會主義市場經濟的發展過程中，其產業結構、技術創新、人才集聚、營商環境等方面遠不及長江流域及其以南地區的珠江流域。因此，客觀地看，東西失衡的本質是政策公平問題，即要把中西部地區在生態保護的努力與付出以及犧牲當前發展機會的價值充分地體現出來，把綠水青山及其維護的努力與付出都要轉化為生產力；而南北差距問題，本質上是經濟發展問題，北方地區需要加快建立現代化經濟體系來解決發展落后的問題。總體來看，東西失衡與南北差距都是在經濟社會發展中出現的較為突出的矛盾，我們仍需要以辯證的思維來看待這些問題，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面；而發展就是解決這些矛盾的關鍵，發展仍是第一要務。這些問題與矛盾產生于發展過程中，我們仍需要依靠發展來解決這些問題與矛盾，尤其是以高質量發展來解決這些在發展中出現的問題與矛盾。

不平衡是普遍存在的。有的可能還會長期存在，我們要在發展中促進相對平衡，推動發達地區和欠發達地區協調發展，逐步實現共同發展。因此，我們不能簡單地要求各地區、各部門在發展上設立同樣的目標，并一起達到同等發展水平。一刀切解決不了發展問題，也難以解決發展中出現的矛盾。應該根據各地區、各部門的現實制約條件，合理分工，優化發展，分進合擊，最終實現各地區協調發展和共同富裕。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出的推進區域協調發展，是解決區域發展不平衡不協調戰略構想的重大舉措，是全面建設社會主義現代化國家的重大戰略部署，也是將鄧小平同志提出的現代化建設“兩個大局”戰略思想全面落地的行動。以國家力量推動的方式來解決東中西部地區和南北方地區發展的不平衡、不協調、不充分問題，特別是在2020年年底實現在現有標準條件下所有貧困地區脫貧摘帽，這是實現中國區域協調發展和經濟社會可持續發展的偉大的第一步，更是實現中國共產黨對在中國革命、建設和改革開放等各個時期做出巨大犧牲和突出貢獻地區人民所做出的政治承諾。進入工業化和經濟現代化時期，中國經濟的非均衡性在空間上必然表現為區域間巨大的不平衡性。工業化不可能表現為所有地區在同一時期內實現同步發展，加之大國在自然空間和經濟空間方面的差異就更加表現為不同地區的發展有先有后，甚至是不同區域之間的發展表現出巨大的速度差距和成就落差。

改革開放以后經濟學界所采用的西方主流經濟學微觀—宏觀分析范式難以客觀描述中國現實發展成果及區域發展差異，一方面，由于其范式本身的缺憾，正如保羅·克魯格曼所說，空間經濟學的某些特征使得它從本質上就成為主流經濟學家掌握的那種建模技術無法處理的領域；另一方面，中國廣闊的地域、豐富的實踐，使得西方主流經濟學微觀—宏觀分析范式難以把握中國革命、建設、改革開放等各個時期的現實精髓，與分析范式的很多所謂公理性結論難以吻合，尤其是中國共產黨將人民利益第一、國家安全和社會穩定等諸多非經濟因素作為治理的第一價值取向時，其很多研究結論難以與中國發展現實契合而使其分析范式的局限性日益顯現。以工業化推動的現代經濟發展，從來就是一個域觀經濟過程，而不是主流經濟學假設的微觀—宏觀抽象研究的經濟過程。所以，無論是在理論描述上還是在現實區域戰略與制度安排上，都不能將中國的經濟發展簡單地視為微觀—宏觀結構的抽象，具體區域政策的制定和執行也必須體現域觀經濟的特質，即所謂因地制宜、因時制宜。因此，區域協調發展首先必須立足于中國的國情，根據國家安全戰略的不同排序，結合不同發展階段、綜合國力等現實情況來確定區域戰略和具體政策安排。

當前區域協調發展就是要著重解決區域之間的公平發展問題，縮小地區間的發展差距，創造公平的發展機會，其核心是要逐步解決東西失衡和南北差距問題。實現東西協調、縮小南北差距是中國經濟高質量發展的應有之義，以前縮小區域差距的戰略與政策更多地著眼于東中西部地區之間的失衡，隨著南北發展差距的逐步加大，解決東西部地區、南北方地區的協調發展，更需要努力踐行新發展理念，并將其一以貫之，始終堅持創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，使之協同發力、形成合力。加快實現新舊動能轉換，大力優化產業結構，建設現代化經濟體系，推動中西部地區與北方地區更高層次和更高水平的對外開放，發揮欠發達地區在構建新發展格局中的作用。中國區域協調發展戰略和政策不僅解決的是經濟發展過程中的利益分配問題，更是關系到中國經濟社會可持續發展和包容性發展的核心問題，也是實現國家總體安全戰略的關鍵所在。

二、從注重區域平衡到全面協調發展的歷史脈絡

新中國成立之初，中國工業基礎十分薄弱，且地區分布極不平衡，全國70%以上的工業集中在占全國國土面積12%的東部沿海地區，其中，60%以上的工業集中在以上海為中心的長江三角洲、以沈陽為中心的東北地區、以天津為中心的京津唐地區、以青島為中心的膠濟鐵路沿線和廣州。面對當時復雜的國際形勢和國內外重重困難，國家提出優先發展重工業，盡快建立完整的工業體系，走獨立自主、自力更生的中國社會主義道路。雖然這一決策非常符合當時的國情，但由于受蘇聯平衡配置生產理論的影響，加上對馬克思主義經典作家關于平衡發展論述的理解尚處于探索過程中，這一階段的工業生產力重新布局大都以實現平衡發展為特征，區域政策主要體現在為備戰備荒而將國家投資和重點項目向中西部地區傾斜和布局，出現了工業生產力在“一五”計劃時期和三線建設時期兩次大規模向中西部地區挺進。1958年，國家設立七大經濟協作區，明確提出根據中國幅員廣大、資源豐富、人口眾多的特點，在中央集中領導下，按照全面規劃，逐步形成若干個比較完整的工業體系的經濟區域。1964年5月，毛澤東主席提出加強內地建設；8月，他強調工業過度集中在沿海地區不利于備戰，沿海各省份都要搬家，包括工業交通部門、學校、科學院、設計院，加強二線、三線的工業建設。隨后，西部地區的高等教育在20世紀60年代開始迅速發展，西安、成都、蘭州、昆明等地的高校為中西部地區發展培育和儲備了大量人才并一直延續至今。同時，毛澤東主席又指示將成昆、滇黔、川黔、湘黔等鐵路修好。這些鐵路建成通車徹底改變了中西部地區基礎設施落后的面貌，為其后來的發展奠定了良好基礎。由于內地工業化基礎不斷加強，其工業總產值占全國的比重由1952年的30.6%提高到1978年的39.1%，徹底改變了新中國成立以前工業布局極端不平衡的狀況。這一時期的區域政策不僅落實了國家安全戰略，而且在發展機會上體現了公平，使得內地和沿海的差距大大縮小。同時，這一時期的生產力布局得到了優化，大量新興工業城市在中西部地區迅速崛起，與沿海地區老工業城市一起，促進了中國工業體系的建立和區域經濟的發展。

改革開放以后，中國在融入全球化的過程中，為了適應第二次世界大戰以后西方國家主導建立的世界經濟體系，在經濟理論學習和研究方面引入了以微觀—宏觀分析范式為主的西方主流經濟學，將其中的梯度轉移理論與中國生產力布局和區域經濟發展實踐相結合，并對1949—1979年中國的平衡發展經驗與教訓進行了總結和反思。由于很多投資和重點項目主要集中在中西部地區，客觀上使得東部沿海地區投資明顯減少，增長也出現明顯下滑，上海及華北地區一些老工業基地的潛力并未得到充分發揮。再加上中西部地區的投資效率也并不高，使得東西部地區差距在得到一定程度縮小之后反而逐步攀升。因此，過去那種以犧牲效率為代價的平衡發展指導思想和區域政策難以為繼。在重新探討了生產力布局原則之后，中國的經濟工作把增長效率放到了第一重要的位置，經濟布局和區域發展戰略也隨之進行了調整，區域發展向非均衡態勢轉變。在此戰略和政策指導下，政策與資源向東部沿海地區傾斜，讓一部分人和一部分地區先富起來。“六五”“七五”計劃時期，中國區域發展取得了巨大成功，而另外一個結果就是東部地區與中西部地區的經濟差距不斷擴大。“八五”計劃開始注重地區之間的公平問題，提出“統籌規劃，合理分工，優勢互補，協調發展，利益兼顧，共同富裕”的區域經濟發展和生產力布局原則，尤其是突出了中西部地區基礎產業和基礎設施建設。

從2000年開始，西部大開發戰略全面啟動；2003年開始振興東北地區等老工業基地；2005年中部地區崛起戰略實施。2008年，東部沿海地區為了應對國際金融危機沖擊率先轉型升級。至此，西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先的四大板塊戰略全面落地實施。各個板塊結合自身的優勢和特點，揚長補短采取各不相同的區域戰略和政策，有力地促進了各地區的經濟社會發展。東部沿海地區在創新驅動發展方面表現突出，創新成為率先發展的新引擎，創新能力不斷提高。東部沿海地區還將優勢與“一帶一路”建設充分融合，加快建立全方位開放型經濟體系，深度參與國際競爭合作，國際影響力不斷增強。“十三五”時期提出新發展理念，深入實施西部大開發戰略，大力推動東北地區等老工業基地振興，促進中部地區崛起，支持東部地區率先發展。大力支持革命老區、民族地區、邊疆地區和困難地區加快發展；不斷提高對資源枯竭、產業衰退、生態退化等困難地區的支持力度。

2017年，黨的十九大把區域協調發展上升為國家戰略，目的就是要促進地區間的發展由不平衡到平衡，加快破除地區間的藩籬，平衡不同群體之間的利益和實現生態補償機制，最終實現各地區共同富裕。區域協調發展戰略不僅強調促進東中西部地區、東北地區經濟地帶間的協調發展，同時特別注重城市群內部的協同和一體化發展，注重南北方地區統籌協調。2020年，區域協調發展成為“十四五”規劃的主基調，強調了四大板塊的協調發展，加快老少邊等地區的發展，興邊富民，穩固邊疆；打造創新平臺和新增長極，推動黃河流域、長江經濟帶高質量發展；堅持陸海統籌，健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，逐步實現基本公共服務均等化。“十四五”規劃把促進東中西部地區更加平衡和南北方地區共同發展、促進發達地區和欠發達地區協調發展提升到了新的高度。東中西部地區特別是中西部欠發達地區能否與發達地區協調發展，南北差距能否縮小，直接決定了中國經濟社會的發展質量、總體水平和發展前景。

三、以建立現代化產業體系為抓手縮小南北差距

中國南北方地區傳統地理意義上的分界線是秦嶺—淮河一線，以北屬于北方地區，以南屬于南方地區。從經濟發展角度上講，可以將黃河流域一線及其以北地區視為北方地區，主要包括西北地區、華北地區和東北地區；而長江流域一線及其以南地區屬于南方地區。新中國成立以后，北方地區尤其是東北地區在全國的經濟社會發展中獨樹一幟，擁有當時亞洲聞名的工業基地和工業城市，為新中國的建設立下了汗馬功勞。在加強國防安全的三線建設時期迅速發展起來的黃河流域及西北地區的工業城市和工業基地，不僅解決了中西部地區工業從無到有的問題，并實現了快速發展，形成了較為平衡的生產力布局，也與東北老工業基地一起，為實現國家安全戰略和經濟社會發展做出了突出貢獻。當時的綜合國力與發達國家相比較為薄弱，在考慮國防安全和國家安全第一的前提下，將本已有限的資源和捉襟見肘的財力較為分散地在全國進行布局，尤其是布局在中西部地區，在當時來看既正確又略顯無奈，但客觀上為建立完整的工業體系和改革開放以后制造業迅速發展打下了堅實基礎。

改革開放以后，在非均衡化戰略和梯次開發理論的指導下，區位較好、條件較為突出的南方地區尤其是東部沿海地區得到了迅速發展，而東北老工業基地、西北地區和華北地區的黃河流域工業基地城市逐漸衰落，目前正處于艱難的轉型升級之中。其原因是多方面的，除國家層面非均衡性的激勵政策外，西北地區、華北地區和東北地區有一個共性就是當年更多的是承接國家的指令與計劃，加上這些地區煤炭、礦石等資源豐富，具有比較典型的生產靠國家、資源靠采掘的特點；內蒙古和東北地區還有集中連片的牧場、森林和良田，生活上靠大自然恩賜的特點十分明顯；而對于南方地區來說，歷史上很早就開始了定居的農耕生活，手工業一直較為發達，市場交換更多地體現在當時經濟發展和社會生活當中；加上歷史上幾次因北方地區戰亂而人口和生產力向南方地區遷移，“聚而為市，筑而為城”，南方地區的經濟社會發展逐步處于全國領先地位，因此南方地區也一直是歷朝歷代的“錢袋子”和“糧袋子”。這種傳統和北方地區的一樣都流傳至今，深刻地影響著各自的價值取向和發展方式。

2008年國際金融危機之后，南方沿海地區眼光向外，瞄準發達國家科技創新帶來的發展紅利，吸取外延式發展的深刻教訓，加快推動產業轉型升級，目前創新發展已經取得初步成效，因而在“十三五”期間的發展速度相對于轉型升級的北方地區而言就顯得非常迅速。對于進入新時代走上高質量發展之路、實現區域協調發展和縮小南北差距而言，北方地區要著力于建立與完善創新引領、協同發展的現代化產業體系，實現實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源等融合發展。讓創新成為引領發展的動力，大力促進科技創新與實體經濟緊密結合，尤其是在積極推進數字經濟發展的過程中，加快推進數字經濟與實體經濟融合發展，讓科技創新和數字經濟的比重與貢獻率不斷提高；進一步提高產業鏈抗風險的強度，加大數字經濟對實現產業鏈補鏈、擴鏈、強鏈和承接國際創新鏈轉移的作用力度；在嚴防系統性金融風險的同時，不斷增強現代金融和科技金融服務實體經濟的能力，推動大數據和金融創新對實體經濟發展的支持力度，尤其是對中小微企業的支持；真正改善和優化營商環境，提高對創新人才的吸引力，不斷突出人力資源在支撐實體經濟發展中的重要作用。

雖然東北振興戰略早已在國家層面確立，國家也給予了東北地區巨大的政策與資金支持，但實施效果未達到預期目標。盡快推動東北振興取得新突破成為實現中國區域協調發展中解決南北差距這個主要矛盾的主要方面。東北地區是中國重要的工業和農業基地，對維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要，直接關乎國家的發展大局。當前，東北振興要實現突破、實現全面振興和全方位振興需要進一步全面深化改革，尤其是要切實推動體制機制改革，做實改革舉措，釋放改革活力，提高改革效能，有效破除阻礙東北地區發展的體制機制障礙，為新時代東北振興提供更堅實的保障。東北振興需要進一步解放思想，堅持實事求是，敢闖敢干敢拼，這樣才能促進東北地區的發展找到新思路，實現新突破，展現新作為。充分利用東北地區在亞洲的地理位置和國內的區位優勢，在構建新發展格局中勇于探路，力爭在國內和國際競爭規則銜接的基礎上探索建立現代化產業體系。充分挖掘和利用東北老工業基地的優勢，努力在實現產業鏈現代化方面取得新突破；促進數字化硬件設施的高端化發展，加快形成產業鏈數字化基礎設施供給與需求的更高水平動態平衡；提高數字化軟件服務的質量，著力暢通產業鏈的循環協作，確保產業鏈的安全穩定和自主可控；在構建數字化軟件服務領域全方位開放體系方面敢闖敢試，實現產業鏈的補鏈、擴鏈、強鏈并承接國際創新鏈轉移。在東北振興的突破實踐中更好地處理政府與市場的關系，切實做到使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。采取有針對性的改革舉措，進一步優化營商環境、降低營商成本，為更多企業創新發展創造有利條件，使優勢產業更好地發揮作用，在鍛長板的同時加快補齊短板。積極突破“卡脖子”等關鍵核心技術，改進科技項目組織管理方式，加大對現有科技人才隊伍的激勵與挖潛，大力推廣“揭榜掛帥”制度。進一步加大產權保護力度，提高對東北地區關鍵核心技術、高新技術、共性基礎技術的保護力度。大力支持企業、產業技術聯盟建設服務平臺，加快發展研究開發、技術轉移、科技咨詢等服務。加強對各類企業法人財產權的保護，依法保護企業家的創新收益。進一步加大對科技型中小微企業的支持力度。鼓勵有條件的民營企業設立院士專家工作站，加強科研基地建設。放寬民營企業的準入領域和采購范圍，支持民營企業牽頭承擔國家科技項目，組建產業與技術創新聯盟。加大金融支持東北地區實體經濟轉型升級的力度，選擇沈陽、長春、哈爾濱、大連等城市做好現代金融和科技金融的試點。大膽嘗試、穩步推進東北地區混合所有制改革，在實踐中檢驗改革方案的有效性和可行性。積極創新人才供給機制，用好東北地區雄厚的教育資源和人才資源。

另外，解決好黃河流域的產業轉型升級、營商環境、人才集聚、科技創新等問題，建立黃河流域的現代化產業體系，對于加快縮小南北差距同樣重要。而作為整個國家戰略屏障和戰略縱深的西北地區和西南地區，其發展就不僅僅是建立現代化產業體系的問題，也不僅僅是縮小南北差距和協調東中西部地區發展的問題，而是統籌于國家層面的全局性戰略安排，對于“一帶一路”倡議向西和向西南方向的實施與發展、對于中部地區和東部地區的高質量發展、對于中華民族偉大復興都有深遠意義。

四、以“碳中和”為核心確立統籌機制實現東西協調發展

中國地形復雜，總體上呈現西高東低的走向。因此，大江大河基本上也是發源于西部地區，而在東部地區或者南方地區匯入大海，最著名的就是西部地區的三江源地區了。如何在保護大江大河上游地區尤其是源頭地區生態環境的同時，兼顧上游地區人民群眾對美好生活的追求和經濟社會發展，以及統籌考慮與中游地區和下游地區之間的協調發展、協同發展是一個重要問題。從共同發展的愿望出發，我們希望各地區發展水平盡可能接近，但受要素稟賦差異影響，各地區發展水平的差距是難以完全消除的。特別是在受自然條件影響、生存成本和發展成本很高的地區或在維護國家生態環境安全上負有重要使命的地區（如大江大河的源頭地區等），如果難以通過擴大經濟總量縮小發展差距，就要考慮向區外移民的路徑，使實際人口密度與地區人口承載力趨近。這種經濟發展和生態保護的難題一直是世界各國面臨的重大問題。中國從改革開放初期到黨的十八大之前也一直在爭論“到底是先保護還是先發展”。在黨的十八大報告中，生態文明建設成為中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的重要組成部分。2015年9月，《關于加快推進生態文明建設的意見》提出堅持綠水青山就是金山銀山。2017年10月，黨的十九大報告提出必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念；建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，是構成新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。在黨的十九大上，將“增強綠水青山就是金山銀山的意識”寫進了新修訂的《中國共產黨章程》。2018年3月，生態文明建設寫入憲法。這不僅是新時代中國生態文明建設的指導思想，也是中國各地區在流域內部和流域之間進行“碳中和”交易、完成減碳目標與實現協同發展的指導原則。

正確認識和處理好發展與保護的辯證關系，不僅是當前中國國民經濟轉型與發展的迫切任務，也關系到中國的繁榮昌盛與永續發展。很多問題不是我們認識不到，而是受所處階段、所用技術和經濟基礎等客觀條件的制約。就西方工業革命以來的發展情況來看，先污染后治理也是情非得已。在人類的生存和發展的歷史進程中，人類與環境的關系通過供給、生產、交換和消費等活動表現了出來。人類從誕生之日起就從周圍的環境中獲取生存與發展資料，包括各種各樣的生活資料和生產資料。人類在不斷利用自然和改造自然的過程中，對環境產生了巨大影響，這種影響既有積極的一面，也有消極的一面，而環境又反過來作用于人類，如此循環往復。當前世界上出現的生態危機主要是人類沒有很好地把握這一對立統一的矛盾。工業革命以來，西方發達國家消耗約占同期全球消費總量80%的能源與資源而先后完成了工業化。工業文明在給人類帶來豐富物質條件與精神享受的同時，也造成資源枯竭、環境破壞、大氣污染、土地荒漠化、地下水系破壞、氣候變暖等問題。而中國用了70多年的時間，完成了西方200多年走過的工業化道路。在這種快速的壓縮式的工業化過程中，資源環境越來越難以支撐中國的高質量發展，發展理念和發展方式的轉變成為必然。發展經濟與生態保護既對立又統一，只要按照客觀規律辦事，在一定條件下可以使其互相轉化實現統一。處理好發展與保護的關系，認真解決中國經濟社會發展過程中的環境污染、生態平衡等問題，是加快新舊動能轉換和實現高質量發展的前提與基礎。

從生態保護的角度來看，大江大河的上游多以提高水源涵養能力為主，中游突出抓好水土保持和污染治理，下游注重保護河流生態系統和提高生物多樣性。同時，沿河沿江地區還要實現經濟社會的發展。協調保護與發展成為一件既要尊重自然規律又要講究社會效益的實踐藝術。流域生態補償機制是協調上中下游保護與發展的主要手段之一，目前中國在流域生態補償機制的實踐上已經初步取得了可觀的生態效益、良好的經濟效率和巨大的社會效應。作為一個閉合的整體系統，未來流域內生態補償的前提與關鍵就是要充分照顧上中下游有關利益主體的利益，確定各方都能接受的補償額度，調動相關地方政府的積極性及其之間的協作性，建立充分反映不同流域實際生態價值、代際補償、資源稀缺程度的有償使用生態補償機制，使為流域生態做出不同貢獻的地區共享發展機遇和發展成果。這是一個實現大江大河上中下游聯動、統籌東中西部地區發展的有力的制度安排。

另一個有效統籌流域及其不同地區之間協作的新政策是“碳中和”。“碳中和”是指，生產和生活等過程中所釋放的和吸收的二氧化碳相當，這樣大氣中總的二氧化碳含量就不會增加。作為一個以煤為主要資源優勢的發展中大國，煤炭在中國的能源結構中比重偏大，第二產業特別是高耗能產業結構偏重、綜合能源效率偏低等現狀仍未得到根本改變，能源消費碳排放強度是世界平均水平的1.5倍左右。世界上許多國家認為碳排放是氣候變暖的主要原因，近年來，世界上越來越多的國家提出“碳中和”目標，并積極開展碳排放交易。中國已經明確在2030年前力爭實現二氧化碳排放達到峰值，并努力爭取2060年前實現“碳中和”。中國在氣候雄心峰會上宣布，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12億千瓦以上。這不僅是大國責任的體現，也是落實新發展理念，加大生態保護力度，實現中國創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的必然結果，更是流域內部和流域之間實現碳排放交易的指導原則，并最終實現從減碳到零碳排放。因此，“碳中和”對于中國來說，既是新時代的新發展機遇，又是實現高質量發展的挑戰，其政策約束是剛性的，實際執行也會付出很大代價。

中國能源消費結構中煤炭占57%左右，其作為中國能源的兜底地位和保障作用還將會存在較長時期。簡單地說，這個“煤袋子”必須牢牢地抓在自己的手上，能源才是安全的。中國煤炭資源“西多東少、北多南少”的特點及其與經濟社會發展呈逆向的分布特征，在歷史上形成了著名的“西煤東運、北煤南調”格局。隨著東北地區、西南地區等老煤礦區資源的漸趨枯竭，山西、陜西、內蒙古等中西部地區煤炭產量比重不斷提高。同時，中西部地區很多煤炭轉化項目產品為化工原料，仍需運到東部地區加工成制成品再轉運回來以供當地產業發展需要，如汽車和飛機零部件等。數字經濟為東中西部地區產業聯動提供了巨大的基礎條件，關鍵是要做好讓各參與方通過這種跨地區經濟技術協作實現要素聚合、優勢互補、合作共贏。因此，推動產業集群化發展要緊密結合中西部地區的航空航天、汽車等制造業實際發展情況，突破煤炭產業邊界，構建上下游產業集群發展模式，實現以煤炭資源上下游產業鏈聚合，打造相互連接的產業體系，推動形成區域經濟各要素優勢得到最大限度發揮的產業集群，構建煤炭全產業鏈、全要素協同發展新格局。

當然，減少碳排放，本質上還是需要依靠科技進步和創新發展。隨著風電、光伏等發電成本的下降，其市場競爭力也在不斷提高，要進一步推動風光電建設，充分發揮西北地區、華北地區等黃河中上游地區的干旱少雨風大、長江流域的風多雨急、華南地區及東南沿海地區的暴風驟雨等特點，促進風光電的大中小、分散與集中、內陸與海上開發相結合，加大東中西部地區協同與南北方地區統籌發展，建立保障性的風光電消納市場需求，擴大風光電輸送和消納區域，提高風光電利用率。鼓勵資源使用企業充分利用荒山、沙漠地區植樹造林，增加森林碳匯規模。建立健全碳交易市場化機制，確定各方都能接受的碳排放配額和交易規則，構建合理有效、合作競爭、共享共贏、東西聯動、南北統籌的碳排放權交易制度，形成區域協同、能源互補、空間均衡的零碳經濟新格局，為力爭按期完成“碳達峰”與“碳中和”提供體制機制保障。

五、以構建新發展格局為導向打造區域增長極

由威廉·配第提出的增長極經弗朗西斯·佩魯在20世紀50年代發展而成為大家所熟知的增長極理論，主要是指產業集聚在某一空間并給該空間及其周邊地區的經濟增長帶來影響的現象。根據弗朗西斯·佩魯的增長極理論，沿海港口、主要城市、交通要道、資源富集地等具有優勢條件的地區首先出現經濟增長，這些就是經濟空間的中心，即增長極。增長極通過極化效應、擴散效應等不同渠道向外擴散，帶動地區整體經濟發展。

發達國家不僅在其欠發達地區實施增長極計劃，而且也在發達地區實施增長極計劃，如美國的硅谷。硅谷是世界上最大的微電子產業基地，其成功既得益于以創新實用為導向的大學文化，也得益于聯邦政府和州政府的推動。除一般性的法律規制和面向中小企業的支持外，政府的特殊作用集中體現在政府采購、支持研發和制定明確的產業發展計劃。聯邦政府通過軍事訂單扶持硅谷的發展。在硅谷發展的初期，其訂單有四分之一來自政府；20世紀50年代，聯邦政府的軍事訂單達到硅谷產品銷售額的40%；20世紀60年代，在集成電路開始發展的時期，美國政府購買集成電路產品的數量一直占硅谷企業全部產量的37%—44%。聯邦政府在加利福尼亞州設置了70多家聯邦實驗室和研究發展中心，直接提供的資金占加利福尼亞州研究資金的60%。在加利福尼亞州政府層面有明確的科技政策和扶持微電子產業發展的計劃，對州立大學在有關微電子業以及其他相關領域的研究活動提供公共資金。印度班加羅爾的成功在很大程度上也得益于印度積極發展軟件產業的政策。1986年，印度政府提出把軟件作為戰略性產業來發展，在班加羅爾建立軟件技術園。為促進軟件產業的發展，印度政府還鼓勵外國企業持有軟件企業75%—100%的股份并給予稅收優惠。這些優惠的投資政策促使許多外國公司將印度作為設計、生產軟件和其他高技術產品的生產基地，然后將產品出口到世界其他地區。美國微軟公司就在印度的海得拉巴建立了軟件研究和開發基地，這是微軟在海外興建的僅次于以色列的第二大軟件發展基地。日本在促進北海道發展時也曾使用過相應的產業發展政策。

20世紀七八十年代，人們發現有些國家的增長極戰略實施效果比較好，而有些國家的增長極戰略實施效果并不盡如人意。巴西通過遷都巴西利亞，有效地帶動了巴西中部地區的發展；日本北海道地區的開發也比較成功。但也有沒有達到預期目標的情況，如意大利對南部重點地區的扶持，法國在20世紀六七十年代為分散巴黎的功能，在巴黎周邊地區規劃的反磁力中心等。從20世紀80年代開始，許多國家不再全面采用增長極戰略，而采取針對具體問題在重點地區實施扶持增長極發展的策略。世界各國采取增長極戰略主要是為了解決發展問題，包括支持經濟增長停滯地區的發展、促進經濟活動的分散化、改善國家的城市體系等。20世紀五六十年代，發達國家部分區域面臨著較多的發展問題。早期的制造業中心由于交通區位的變化出現了衰落，原來的礦業城市或區域由于資源枯竭而缺乏發展后勁，最典型的就是美國的“銹帶”地區。

從國際上的實踐來看，增長極的另一個大的應用就是促進活動分散。為構造一個良好的空間經濟結構，增長極被用來建立大都市的反磁力中心，如衛星城，也就是通過建設一個“規劃的”增長極，使其具有一定的人口、經濟、基礎設施等方面的規模，從而可以達到分散大都市的人口和經濟活動的目的。在20世紀六七十年代，大城市發展得比較快，但中等規模的城市發展得比較慢，大量的人口從農村和中小城市直接流向大城市，既給大城市帶來了較大的壓力，也在一定程度上削弱了農村和中小城市的發展動力。通過規劃和其他政策的引導，人口、基礎設施和經濟活動集中到有一定規模的增長極中，形成中等規模的城市，有助于解決上述問題。從增長極的發展歷史與經驗可以看出，政府積極有為是增長極形成與發展的主要動力，而且政府還要在這一歷史進程中保證所有參與的市場主體的有序競爭。而做到有序競爭，首先要保證微觀領域要素流動的暢通、微觀利益主體（企業）之間合作競爭而非惡性沖突，其關鍵在于在發揮市場決定性作用的同時，有為政府通過產業政策或者區域政策來引導與規范。因此，不僅要充分調動并積極引導地方和企業參與增長極的形成與發展，還要規范地方政府執行區域規劃與區域政策的行為。在中國建設和發展的各個時期尤其是改革開放的歷史進程中，地方政府承擔的角色和發揮的作用是無可比擬的，也是無法替代的。在市場對資源配置起決定性作用的基礎上，研究中國在不同領域更好發揮政府作用的豐富實踐，準確把握政府在推動中國經濟發展中的域觀特質，才能解開中國經濟增長的奇跡之謎，解釋不同區域之間的經濟發展差異性，為解決新時代發展不平衡不充分的主要矛盾鋪設學理之路。

新冠肺炎疫情給各個國家的發展都帶來了深刻的變化。在世界經濟格局中，中國經濟所形成的秩序體系，不僅增強了自己的國際競爭力，而且還提升了其全球影響力和吸引力。作為有中央集權歷史又實施中國特色社會主義制度的大國，秩序、穩定與安全一直是中國政策取向最突出的特點。新冠肺炎疫情之后，中國將打造最安全和最暢通的經濟秩序，以適應世界經濟發展的新要求。中國不僅具有觀念上的政策目標安全取向，而且有條件成為最安全的國家。高水平的安全環境可以為經濟運行和發展提供最基礎性的條件，讓經濟運行更暢通，使內在活力得以充分釋放，從而實現更合意的經濟增長和經濟發展。2020年5月，國家提出要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。雙循環新發展格局是經濟發展的客觀趨勢，體現了戰略價值取向的變化，也體現了規則博弈的縱深化表現。其實，國內國際雙循環的發展態勢是大國經濟發展的一個事實。改革開放以前，中國的發展模式比較封閉，基本上是內循環體系，進出口比重很低，國際資本很少。改革開放以后，特別是2001年中國加入世界貿易組織（WTO）之后，開始發展國際大循環，開拓國際市場，引進外資和技術，進出口增長率超過了GDP的增長率，進出口占GDP的比重不斷提高。2006年，出口占GDP的比重和進出口貿易占GDP的比重都達到較高水平，國內國際雙循環的態勢在2006年前后已經開始出現。

現在世界上絕大多數國家都走上了市場經濟的發展道路，經濟發展比較快的國家也都實行較自由的市場經濟。按照西方主流經濟學的思維范式，市場經濟以工具理性為主導，具有增長的無限性。世界各國由市場經濟主導，無限地追求交換價值，其邏輯結果和現實表現就必然是市場經濟具有擴展至全球的內在沖動。那么，所有實行市場經濟的國家必然要在國內和國際兩個市場中發展，追求無止境的經濟增長。國內國際雙循環既然是一個趨勢性事實，那重點就應該在新發展格局上。經濟學最關心的是效率，市場經濟的特點就是可以提高效率。另一個關切點是公平。因為市場經濟有其局限性，往往不能令人滿意地解決公平問題。當然，還有一些其他的因素，比如不確定性、風險性等，但對這些問題的關注也大多歸結到效率。

當強調新發展格局時，實際上體現了戰略關切取向的變化。這是市場經濟底層邏輯的假定，即沒有安全就沒有市場經濟。這雖然不是西方主流經濟學研究的主要問題，但新冠肺炎疫情暴發以來，安全問題的重要性瞬間凸顯甚至超過了效率與公平。在這種特殊情況下，寧可犧牲效率與公平，也要保證安全甚至是不惜一切代價。因此，安全成為經濟思維和戰略取向中一個特別重要的影響因素。紛繁復雜的國際環境使我們看到，國內的規則空間有效性和安全性可能比國際的規則空間更可控和更好一些。所以，以國內大循環為主體可以保證更大程度的安全。這也是各個國家尤其是大國都會考慮把國家經濟命脈的重要環節控制在自己手上。這是考慮到產業供求關系的安全性，希望能夠在國內構建更加安全和更加暢通的經濟循環體系。當然，這并不是否認國際循環。相反，當今世界，沒有哪一個國家認為所有的環節都有必要完全掌控在自己手中才是安全可靠的。文化是多樣的，世界是多元的；世界經濟也是非勻質的，各國經濟更是非同構的。隨著中國在經濟方面的首先崛起，導致曾經由英國和美國主導的發展邏輯已經不再適用，已經西方化很多年的全球規則必須面對不同國家，面對適應新的規則要求以及規則空間的銜接問題，這才是新發展格局。因此，各國之間尤其是中國和美國之間既要承認制度規則的域觀特性，又要實現不同規則體系之間的有效銜接。這是順應世界經濟發展潮流的客觀要求，也是構建新發展格局過程中的艱難歷程。

當前，中國區域經濟增長進入了以城市群為主導的區域經濟增長格局。因此，要積極引導各地城市空間布局，特別是要注意城市與城市群產業合理布局與升級，保證產業鏈供應鏈的安全穩定，積極促進低端要素向周邊地區或其他地區轉移，加快吸引高端要素集聚；強化優勢產業部門，通過不斷向外輸出來拓展市場容量；構建合理有序的增長極，實現區域經濟的協調發展。通過實行多中心網絡開發戰略，加快在東中西部地區和東北地區培育一批支撐全國經濟高質量發展的、具有新發展動能的增長極、增長帶與增長軸，推動形成全國經濟一體化和區域協調發展的新格局。建設不同層級的增長極，一方面，積極發揮原有城市群的增長極作用，按照市場規律與機制對各級、各類城市群增長極進行整合建設，形成整體結構合理、聚集功能與帶動功能良好的國家增長極體系；另一方面，通過增長極之間的彼此關聯協調，加快形成點、線、面、網的發展格局，發揮先進生產力在行業與空間上的聚集—擴散—帶動作用，在構建新發展格局的導向下，統籌協調全國各級、各類區域，實現安全穩定、優勢互補的高質量發展。

作者：陳曉東，中國社會科學院工業經濟研究所研究員，管理學博士

來源：《區域經濟評論》2021年04期

免責聲明：本欄目文章，均是轉載或者摘要刊發，版權歸原作者所有，公司并不對文章觀點負責。如有侵權請留言，我們會盡快刪除處理。